Банковское дело

Банковское дело

о банках, о кредитах, о процентах, о деньгах и финансах

Банковское дело

Надзор за деятельностью финансовых институтов в Великобритании и роль Банка Англии

Рубрика: Банковская система Англии

Вопросами надзора Банк Англии начал заниматься только в 1979 году. По данным на второе полугодие 1995 года, 322 работника центробанка занимались вопросами надзора за деятельностью 518 банков, причём к крупнейшим коммерческим банкам страны было прикреплено только по одному работнику надзора, что недостаточно. Центробанк редко проводил выездные проверки, контроль сводился в основном к анализу присылаемой отчётности. В соответствии с этой практикой ни разу не подвергался проверкам и банк «Бэрингс» (банкротство его широко освещалось в российской прессе), несмотря на поступление тревожных сигналов от Банка международных расчётов и Международной валютной биржи Сингапура. Вместе с тем именно банковский надзор был самой быстрорастущей сферой деятельности Банка Англии, на него уходили наибольшие людские ресурсы и финансовые затраты.

На отношения Банка Англии с коммерческими банками наложил отпечаток крах торгового банка «Бэрингс», приобретённого затем голландским банком ИНГ. Непосредственной причиной банкротства явилась бесконтрольная деятельность М. Лисона, бывшего руководителя сингапурского подразделения банка по операциям с производными финансовыми инструментами и ценными бумагами, нанёсшего банку ущерб в размере 827 млн ф. ст. Виновными в халатном отношении к своим обязанностям называются бывшие руководители банка «Бэрингс» и органы надзора Банка Англии. Часть вины за происшедшее, согласно отчёту, подготовленному департаментом банковского надзора Банка Англии, лежит также на аудиторской компании «Купере энд Лайбренд», занимавшейся внешним контролем над работой сингапурского подразделения банка.

В связи с крахом торговой банковской группы «Бэрингс» остро встал вопрос о роли Банка Англии в надзоре за её деятельностью. Банк Англии нёс двойную ответственность: он был главным аудитором «Бэрингс Бразерс» — торгового банка группы — и одновременно сводным аудитором, отвечающим за проверку деятельности всей группы «Бэрингс». Другим контролирующим органом выступало независимое Управление по надзору за операциями с ценными бумагами и фьючерсными сделками (SFA). Оно отвечает за торговые операции с ценными бумагами брокерского подразделения «Бэрингс Секьюритиз» в Великобритании и за соблюдение требований к уровню его собственного капитала. Однако SFA непосредственно не отвечало за подразделение в Сингапуре, которое контролировалось фирмой «Симекс» — агентом Финансового управления Сингапура. Именно она должна была бы информировать Банк Англии как сводного аудитора о деятельности подразделения в Сингапуре. Но даже если Банку Англии официально и не сообщали о стремительном росте заёмных средств на финансирование операций в Сингапуре, он мог бы уловить сигналы лондонских денежных рынков. По крайней мере, в конце января 1997 года один английский коммерческий банк заметил чрезмерное использование банком «Бэрингс» кредитных ресурсов. Но Банк Англии не отреагировал на эти сигналы, поскольку «Бэрингс» считался ликвидным банком, он мог заимствовать на денежных рынках, не вызывая серьёзных опасений.

Результатом таких выводов стало сомнение в целесообразности сохранения двойственной роли ЦБ как органа, всемерно поощряющего инвестиционную деятельность банков, и как надзорного органа. Кроме того, по мнению законодателей, следствием слишком тесных отношений Банка Англии с банками является непринятие необходимых надзорных мер, которые пришлись бы не по вкусу банкам или истолковывались бы ими как ограничение их конкурентоспособности. Поэтому правительством страны было принято решение осуществить реорганизацию системы банковского надзора.

Целью реформы было объявлено совершенствование надзора за финансовыми конгломератами, защита потребителей и облегчение их доступа в надзорные органы, рационализация надзорной инфраструктуры, создание прозрачного рынка и повышение доверия к финансовой системе. Новое ведомство (Совет по ценным бумагам и инвестициям), получившее рабочее название «NewRo» (New Regulatory Authority), заменило действовавшую двухступенчатую систему, в рамках которой надзор осуществлялся отраслевыми саморегулирующимися организациями и стоящими над ними правительственными ведомствами. В него вошли Комиссия по строительным обществам, Комиссия по взаимным сберегательным институтам, департамент страхования при Министерстве торговли и промышленности, Организация регулирования деятельности инвестиционных менеджеров, Управление личных инвестиций, Реестр взаимных сберегательных институтов, Управление регулирования рынков ценных бумаг и фьючерсов, Управление по ценным бумагам и инвестициям и Департамент надзора Банка Англии. Структуры и персонал перечисленных организаций (в том числе 500 человек из Банка Англии) войдут до осени 1999 года в «NewRo». Планируется, что новый орган приступит к практической работе с конца 1999 года, но точный срок начала его функционирования зависит от принятия закона о реформе сектора финансовых услуг.

Примечательно, что утрата банковского надзора Банком Англии вызвала недовольство не только у его руководства, но и у членов Британской банковской ассоциации. По их мнению, в таком шаге не было никакой необходимости ввиду тесной связи между стоящими перед Центробанком задачами обеспечения стабильности финансовой системы и осуществления банковского надзора, а новый надзорный орган может превратиться в бюрократического монстра, который будет душить предпринимательскую активность и в своём нормотворчестве ориентироваться на мелких низкоквалифицированных инвесторов.

В результате проводимых реформ по функциям Банк Англии приблизится к Бундесбанку. Присоединение Великобритании к Европейскому валютному союзу ведет к еще большему ограничению функций банка и приблизительному их совпадению с функциями Федерального резервного банка США.

В связи с передачей Банком Англии надзорных функций, он намерен усилить мониторинг за финансовыми рынками. Функция мониторинга возложена на новый Комитет по финансовой стабильности, порядок работы которого аналогичен деятельности Комитета по денежно-кредитной политике.

Кроме того, ЦБ сохраняет роль кредитора последней инстанции в тех случаях, когда необходимо оказать помощь финансовым учреждениям, попавшим в трудное положение, угрожающее стабильности всей финансовой системы. Но оказание помощи такого рода должно быть санкционировано, если позволяют обстоятельства, правительством или, по крайней мере, одобрено в чрезвычайных ситуациях министром финансов. Степень покрытия рисков будет зависеть от размера капитала, выделенного Банком Англии на эти цели.

Согласно Закону о банковской деятельности Англии банки обязаны поручать бухгалтерам-ревизорам составление отчетов о системах и постановке контроля, а также о точности и полноте банковской статистической отчетности. Обычно роль бухгалтера-ревизора выполняет банковский аудитор и ЦБ не настаивает на том, чтобы ревизор был из другой аудиторской фирмы, так как считает в целом необоснованными опасения относительно предвзятости ревизоров, работающих в аудиторской фирме клиента. Однако в некоторых случаях Банк Англии, используя свои полномочия, требует привлечения к аудиту другой фирмы. В апреле 1996 года вступили в силу изменения к инструкции «Рекомендации по отчетам бухгалтеров-ревизоров о доходах Банка Англии, направляемых на пруденциальные цели», где банкам и бухгалтерам-ревизорам даются рекомендации по объему и содержанию проверок доходов и форме представления отчетов. Банк Англии расширил полномочия контролеров в целях оказания помощи в регулировании деятельности банков. В результате внесенных изменений расширен круг вопросов, отражаемых в отчетах бухгалтеров-ревизоров, с тем чтобы имелась возможность назначить проверку операций в рамках банковской группы, в которую входит тот или иной банк (например, проверку иностранных операций). При необходимости принятия мер по устранению недостатков или при изменениях в деятельности банка Банк Англии может, помимо обычных проверок, назначить и дополнительные. Кроме того, банки должны поручать своим аудиторам периодически сообщать Банку Англии о системах контроля и точности статистических данных. Также банкам может быть дано поручение составить специальный отчет, помимо обычного ежегодного, в случае, например, серьезных изменений в деятельности банка.

Советы директоров банков теперь должны каждый год готовить письменное заявление, подтверждающее наличие систем мониторинга и контроля над рисками. Это заявление дополняет другой документ, в котором банк заверяет о своём соответствии минимальным условиям для получения банковской лицензии. Оба документа должны исходить от Совета директоров в целом, а не от одного директора.

Банком Англии в ответ на звучащую в его адрес критику принимались меры по совершенствованию методики банковского надзора. В марте 1997 года департамент банковского надзора Банка Англии выступил с предложением установить новый порядок оценки банков по степени риска, в основу которого положена используемая органами банковского надзора США рейтинговая система CAMEL (капитал, активы, рыночный риск, прибыль и обязательства). К этому добавлена качественная оценка центральным банком деловых рисков каждого банка, куда входят операционные, судебные или репутационные риски. И наконец, органы надзора оценивают качество контроля, организационную структуру и управление каждым банком. Оценка производится частично на основе документации, которая предоставляется банками по требованию надзорных органов, а также по результатам более интенсивных проверок на местах путём проведения встреч с представителями старшего управленческого звена и во всех значимых подразделениях банков. В конечном итоге Центробанк сможет отразить эти девять факторов в виде числовой шкалы, наподобие рейтинга CAMEL, хотя составные элементы американской системы оценок отличаются от английских.

Схематично новую систему оценки рисков, внедряемую Банком Англии, можно представить в следующем виде:

• Капитал. Общий уровень и состав собственных средств банка и возможности банка мобилизовать в случае необходимости дополнительный капитал.

• Активы. Статьи активов, включая концентрацию кредитования на определённых компаниях, отраслях производства или странах.

• Рыночный риск. Величина и состав операций банка, результаты проведения операций и склонность к операционному риску.

• Прибыль. Уровень прибыльности банка, её неустойчивость, включая понимание источников дохода банка.

• Пассивы. Статьи пассивов (депозитов) и других средств, включая оценку ликвидности банка.

• Бизнес. Оценка рисков в бизнес-плане банка, включая экономические факторы и факторы конкуренции, а также риски, связанные с персоналом, судебные риски и риск обложения подоходным налогом.

• Контроль. Чёткая система принятия решений, управления рисками, предоставления финансовой отчётности, проведения аудита и соблюдения установленных норм активов.

• Организация. Правовая структура банка и взаимоотношения банка с более широкой группой, компетентность его руководства и разделение обязанностей.

• Управление. Определение пригодности директоров и управляющих, наличие у них технических навыков. Недопущение принятия ответственных решений менее чем двумя лицами.

Банки, оцениваемые как учреждения с высокой степенью риска, подвергаются проверке каждые полгода, банки с низкой степенью риска — только раз в два года. После оценки рисков Банк Англии направляет письмо Совету директоров банка, в котором излагает свою точку зрения на подверженность банка рискам с рекомендациями по исправлению недостатков в его деятельности или совершенствованию системы внутреннего контроля. Основной недостаток новой системы заключается в том, что она не охватывает те направления деятельности банков, которые не подпадают под надзор со стороны Центробанка, а также такие виды небанковской деятельности, как управление фондами или операции, уже контролируемые органами надзора за пределами Англии. Итак, система банковского надзора в Великобритании традиционна и недостаточно эффективна там, где имеются значительные денежные поступления от иных, помимо чисто кредитных, операций — таких, как консультирование акционерных компаний, различные посреднические операции с ценными бумагами, участие в сделках с принадлежащими банку землёй и недвижимостью, что и было наглядно подтверждено крахом банка «Бэрингс».

Не столь принципиально, какой орган занимается банковским надзором, более важна принятая система подхода к нему, учёт возможно всех степеней свободы в деятельности банков, а следовательно, и их рисков. Для укрепления надзорной дисциплины не только в Англии, но и в других национальных банковских системах необходимо:

• включить в поле зрения органов надзора операции, не относящиеся к чисто банковским;

• улучшить понимание органами надзора специфики небанковских операций и связанного с ними риска, а также принципов управленческих и контрольных структур в банковских группах, для которых Центробанк является органом консолидированного надзора с информированием последнего о начале проведения новых крупных операций и представлением отчётности по ним;

• разработать системы контроля, способствующие своевременному и полному выявлению «материального риска» в банковской группе и защите интересов кредиторов;

• ввести личную ответственность руководителей банка за точность сообщаемых Центробанку данных о величинах доходов, получаемых от различных видов операций, и подтверждать эти сведения личной подписью одного из руководителей банка;

• регулярно проводить встречи сотрудников надзорного органа и высших руководителей банков;

• расширять информационный обмен с местными и иностранными учреждениями, осуществляющими сделки с ценными бумагами;

• организовать внешний контроль над деятельностью самого надзорного органа.

Ряд нашумевших банкротств коммерческих банков Англии, в частности Бэнк оф Кредит энд Коммерс Интернэшнл, заставил парламент Англии пересмотреть в октябре 1987 года действующее законодательство по использованию банками депозитов фирм-филиалов в качестве активов для возмещения кредитов, предоставленных материнским компаниям. После этого банки в юридическом порядке могут брать на себя обязательства по депозитам третьих сторон в качестве залога по кредитам, предоставленным связанным общим бизнесом компаниям или другим заёмщикам. До тех пор банки должны были полагаться на соглашения со своими клиентами с тем, чтобы принять депозиты третьей стороны в качестве залога против возможных потерь при крахе компании. Однако в процессе ликвидации эти соглашения иногда теряли силу, что приводило к существенным потерям банков. Такая мера, кроме всего прочего, позволит поставить дополнительный заслон на пути мошенничества.

Английские банки обязаны ставить в известность национальную спецслужбу по сбору сведений криминального характера о совершаемых подозрительных операциях. В 1994 году она получила свыше 15 тысяч сигналов, около 3 тысяч из которых оказались имеющими отношение к преступной деятельности. Обязанность банков предоставлять сведения правоохранительным органам оправдывается широким размахом преступного бизнеса, характерным в настоящее время почти для всех стран (в Англии только от наркобизнеса ежегодно отмывается порядка 2,5 млрд фунтов стерлингов).